<< กลับไปดูหัวข้อทั้งหมด l จำนวนคนอ่าน 3953 คน
 

การกระจายอำนาจและปัญหางบประมาณ

หนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ( วันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2545 )
 

ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
ราชบัณฑิต

การกระจายอำนาจเป็นกระบวนการที่ต้องนำไปปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 78 และมาตรา 280-292  ที่สำคัญกฎหมายลูกซึ่งเป็นพระราชบัญญัติกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจซึ่งออกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 284 กำลังเป็นประเด็นที่ต้องมีการศึกษาวิเคราะห์ถึงข้อดีข้อเสีย  โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาต่างๆ และปัญหาเรื่องงบประมาณ
  การกระจายอำนาจให้ประชาชนมีโอกาสได้ปกครองตนเองในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ถือได้ว่าเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยในระดับรากหญ้า  การพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งมุ่งเน้นการพัฒนาโครงสร้างและกระบวนการระดับชาติเป็นหลัก เช่น  การร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย  การส่งเสริมพรรคการเมือง  การปรับปรุงการเลือกตั้ง  การปฏิรูปสถาบันนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร  ฯลฯ  ล้วนแล้วแต่มีผลที่จะเอื้ออำนวยการพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย  อย่างไรก็ตาม  ระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยจะสามารถพัฒนาได้อย่างมั่นคงได้จะต้องมีฐานรากที่แข็งแรง  และฐานรากดังกล่าวคือการพัฒนาระบบประชาธิปไตยในระดับประชาชน  ซึ่งได้แก่  การปกครองตนเองโดยมีรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งจะส่งผลสำคัญสองประการ  คือ
  1.  การปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลทำให้ประชาชนเรียนรู้การจัดการเรื่องของท้องถิ่นได้เอง  รู้จักการจัดเก็บภาษี  การใช้งบประมาณ  การทำแผนพัฒนา  การกำหนดนโยบาย  การออกบัญญัติท้องถิ่น  กฎระเบียบต่างๆ  ที่สำคัญคือ  การพัฒนาทักษะการปกครองบริหารและความเป็นผู้นำทางการเมืองในระดับท้องถิ่น  ซึ่งถ้าการพัฒนาในระดับนี้ประสบความสำเร็จก็จะเป็นโครงสร้างพื้นฐานอันสำคัญต่อการพัฒนาระบบและโครงสร้างในระดับชาติต่อไป
  2.  การปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีส่วนสำคัญยิ่งในการพัฒนาวัฒนธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตย  วัฒนธรรมการเมืองจะเป็นฐานของพฤติกรรม  ถ้าประชาชนมีวัฒนธรรมการเมืองแบบประชาธิปไตย  เช่น  มีความเชื่อเรื่องสิทธิเสรีภาพ  ความเสมอภาค  การหาข้อยุติในข้อขัดแย้งโดยการใช้เสียงข้างมาก  การมีศรัทธาในมนุษย์  ฯลฯ  การพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยก็จะง่ายขึ้น  วัฒนธรรมการเมืองแบบประชาธิปไตยเกิดจากกระบวนการเรียนรู้ด้วยการปฏิบัติ  ซึ่งจะเป็นต้นทุนทางวัฒนธรรมที่สำคัญยิ่งต่อการพัฒนาระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยในระดับชาติ
  แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นในขณะนี้ก็คือ  การปกครองตนเองในรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นจากการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ  แม้จะมีผลในทางบวกในทางการเมืองในแง่ความตื่นตัวต่อเรื่องสิทธิการปกครองตนเอง  แต่ในแง่เศรษฐกิจปฏิเสธไม่ได้ว่าเกิดการรั่วไหลอย่างมาก  โครงการพัฒนาจำนวนไม่น้อยมีความไม่ชอบมาพากล  บางครั้งเกิดความขัดแย้งจนต้องหาข้อยุติโดยใช้ความรุนแรงถึงกับเสียชีวิตและเลือดเนื้อ
  ในแง่การบริหาร  มีปัญหาเรื่องบุคลากรและปัญหาเรื่องวิทยาการ  ความรู้ทางเทคนิค  และกฎหมาย  ยังผลให้ข้าราชการส่วนภูมิภาคมีบทบาทในการกำกับควบคุมจนส่งผลถึงสาระสำคัญในการปกครองตนเองซึ่งขัดกับเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญ
  แต่ประเด็นที่กำลังเป็นปัญหาหนักอยู่ในขณะนี้ก็คือ  เรื่องงบประมาณที่จะต้องใช้ในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลกลางซึ่งเกี่ยวพันกับงบประมาณที่จะจัดแบ่งให้การปกครองส่วนท้องถิ่น  ซึ่งตามกฎหมายเกี่ยวกับขั้นตอนการกระจายอำนาจในปี พ.ศ.2544  รัฐต้องแบ่งรายได้ 20% ของงบประมาณแผ่นดินให้กับท้องถิ่น  และในปี พ.ศ.2549 งบดังกล่าวจะเพิ่มเป็น 35%  ซึ่งถ้าดูจากพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.2546 จะเห็นได้ว่าค่าใช้จ่ายที่จัดเป็นงบบุคลากรมีจำนวน 30.7%  งบดำเนินการ 10.3%  รวมเป็น 41%  ส่วนงบเงินอุดหนุน 20.3% เมื่อรวมงบทั้งหมดจะตก 60% ที่เหลือเป็นงบลงทุน 11.4% และที่เหลือ 27.3% เป็นงบรายจ่ายอื่นๆ  แต่ถ้าเป็นปี พ.ศ.2549  งบอุดหนุนจะเป็น 35% เมื่อรวมกับงบบุคลากรและงบดำเนินการก็จะตก75  ผลก็คืองบอุดหนุนและรายจ่ายอื่นๆ จะลดลงมากโดยจะเหลือเพียง 25%
  ถ้าตัวเลขเป็นเช่นนี้งบลงทุนและงบกลางจะมีสัดส่วนที่น้อยมากโดยจะเหลือเพียง 25%  ผลที่ตามมาก็คือ  งบลงทุนจะมีสัดส่วนน้อยลง  งบกลางก็จะน้อยลง  ซึ่งจะส่งผลให้การบริหารงานของรัฐบาลกลางขาดความคล่องตัวเท่าที่ควร
  อย่างไรก็ตาม  การจัดสรรเงินอุดหนุนดังกล่าวจะเป็นไปตามพระราชบัญญัติ  จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงก็จะขัดเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการส่งเสริมการกระจายอำนาจ   ทางแก้คือการเพิ่มจำนวนเงินในงบประมาณแผ่นดินซึ่งต้องอาศัยการจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้น  หรือมาจากการกู้  ขณะเดียวกันก็ต้องลดรายจ่ายในด้านบุคลากรให้ระบบราชการมีขนาดเล็กลง  แต่ทางออกทั้งหมดที่กล่าวมานี้เป็นเรื่องที่ทำได้ไม่ง่ายนัก  แม้จะมีเหตุผลทางทฤษฎีก็ตาม
  ปัญหาที่เผชิญอยู่ขณะนี้ก็คือ  การกระจายอำนาจจะสัมฤทธิ์ผลได้นั้นจะต้องมีการกระจายงาน  คน  และเงิน  ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  แต่ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่ารายได้ของรัฐย่อมมีจำกัด  โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสภาพเศรษฐกิจไม่มีความจำเริญและสภาพการประกอบธุรกิจขาดความพลวัต  รัฐบาลกลางถ้าขาดเงิน  ขาดงบประมาณ  ก็ย่อมจะเกิดข้อจำกัดในการพัฒนาประเทศและการแก้ปัญหา  แต่ถ้ารวบอำนาจไว้ในรัฐบาลกลางจนเกินขอบเขตท้องถิ่นก็จะถูกทอดทิ้งและกระบวนการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นปกครองตนเอง  ตัดสินใจเรื่องท้องถิ่นได้เอง  ก็จะกลายเป็นหมัน  มีผลทำให้รัฐธรรมนูญมาตรา 78 กลายเป็นเพียงลายลักษณ์อักษรที่ไม่มีผลในทางปฏิบัติ 
  อย่างไรก็ตาม  จากข้อเท็จจริงที่กล่าวมาเบื้องต้นคงปฏิเสธไม่ได้ว่า  การกระจายอำนาจและการจัดสรรงบประมาณให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติขั้นตอนการกระจายอำนาจที่ใช้อยู่ในขณะนี้นั้นเป็นเรื่องที่ยากจะปฏิบัติ  เพราะผลสุดท้ายถ้าการบริหารงานของรัฐบาลกลางประสบอุปสรรคในเรื่องงบประมาณผลเสียก็จะตกแก่ประเทศโดยส่วนรวม  และในกรณีเช่นนั้นย่อมจะมีผลกระทบต่อการปฏิรูปการเมือง  การบริหารงานของระบบราชการ  บริการที่ดีต่อประชาชน  ที่สำคัญที่สุดคือการพัฒนาประเทศ  ปัญหาที่เกิดขึ้นจึงเป็นปัญหาใหญ่ที่ต้องมีการพินิจพิจารณาอย่างรอบคอบ  ปรึกษาหารือกันทั้งหลายเพื่อหาทางออกที่ดีที่สุด
  

 

 


 

 
   
<< กลับไปดูหัวข้อทั้งหมด l เลื่อนขึ้น
Dr. L. Dhiravegin's profile l Articles l Contact Dr. Likhit
© 2005 Prof.Dr. Likhit Dhiravegin. All rights reserved.
WebHosting by www.Joinhost.com