<< กลับไปดูหัวข้อทั้งหมด l จำนวนคนอ่าน 2219 คน
 

การถ่วงดุลอำนาจและการแยกอำนาจในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

หนังสือพิมพ์สยามรัฐ ( วันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ.2555 )
 

ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน, ราชบัณฑิต

ผู้อำนวยการโครงการปริญญาเอก

วิทยาลัยสื่อสารการเมือง มหาวิทยาลัยเกริก

 

ระบบประชาธิปไตยมีระบอบการปกครองโดยทั่วไปมีลักษณะ 4 ประการ ดังต่อไปนี้

1) มีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

2. ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพ ความเสมอภาค และศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์

3. ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง

4. การปกครองบริหารโดยใช้หลักนิติธรรมและธรรมาภิบาล

รายละเอียดอื่นๆ ยังมีมาก แต่หลักการใหญ่ๆ ก็มี 4 ข้อดังที่กล่าวมาแล้ว

 

ในวิชารัฐศาสตร์และความเป็นจริงทางการเมือง ได้แบ่งระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นสองรูปแบบใหญ่ๆ ขณะเดียวกันก็มีรูปแบบผสมผสานแต่โดยหลักแล้วก็มีคุณลักษณะของระบบประชาธิปไตยโดยทั่วไป ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมีสองรูปแบบดังต่อไปนี้

1. ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ

2. ระบบประธานาธิบดีแบบสหรัฐอเมริกา

ส่วนระบบที่ผสมผสานเช่นระบบของฝรั่งเศส อินเดีย ฯลฯ

 

ในระบบรัฐสภาแบบอังกฤษนั้น พรรคที่ได้คะแนนสูงสุดหรือกลุ่มพรรคที่รวมกันได้คะแนนมากพอจะจัดตั้งรัฐบาล อำนาจของรัฐบาลก็คือฝ่ายบริหารนั้นทำหน้าที่ในการบริหารประเทศ ส่วนรัฐสภามีหน้าที่หลักคือการออกกฎหมาย ส่วนศาลนั้นพิจารณาอรรถคดีเมื่อเกิดความขัดแย้งขึ้นในสังคม ในระบบนี้สภาผู้แทนราษฎรอาจเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีและหรือรัฐบาลได้ และถ้ามีการลงคะแนนเสียงโดยคะแนนเสียงไม่มากพอรัฐบาลต้องลาออกเพื่อให้พรรคอื่นจัดตั้งรัฐบาล ในกรณีเช่นนี้จะเห็นได้ว่าไม่มีอะไรประกันว่ารัฐบาลจะอยู่ครบสี่ปีตามวาระของสภา ขณะเดียวกันฝ่ายรัฐบาลก็มีอาวุธอยู่ในมือนั่นคือการยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไป เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะให้รัฐบาลดำรงอยู่ต่อหรือไม่

 

ในกรณีของประเทศอังกฤษนั้นมีสภาผู้แทนราษฎรและมีสภาสูง ได้แก่ สภาขุนนาง ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง บางส่วนก็มีการสืบเชื้อสายขุนนาง จำนวนหนึ่งเป็นอดีตนายกรัฐมนตรี แต่อำนาจสภาสูงมีจำกัด น้ำหนักตกอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎร ในระบบอังกฤษนี้สภามีอำนาจมากซึ่งต่างจากระบบสหรัฐอเมริกาที่จะกล่าวต่อไป

 

ระบบประธานาธิบดีแบบสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดีได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน อยู่ในตำแหน่งสี่ปี ขณะเดียวกันสภาผู้แทนราษฎรก็ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนอยู่ในตำแหน่งสองปี ส่วนวุฒิสภาเลือกจากรัฐละสองคน อยู่ในตำแหน่ง 6 ปี ประธานาธิบดีอเมริกาไม่มีอำนาจจะยุบสภาได้ ขณะเดียวกันก็ไม่มีการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจประธานาธิบดี แต่ประธานาธิบดีอาจจะถูกถอดถอนโดยวุฒิสภาในกรณีทำผิดกฎหมาย หรือมีพฤติกรรมไม่เหมาะสม ตั้งแต่ประวัติศาสตร์เป็นต้นมามีความพยายาม 3 ครั้งที่จะถอดถอนประธานาธิบดีแต่ไม่สำเร็จ ระบอบการปกครองแบบสหรัฐอเมริกาประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขของรัฐและเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร ส่วนแบบของอังกฤษนั้นหัวหน้าฝ่ายบริหารกับประมุขของรัฐเป็นคนละส่วนกัน

 

แต่ทั้งสองระบบจะต้องมีคุณลักษณะ 3 ประการ ดังต่อไปนี้

1. อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน (popular sovereignty)

2. อำนาจทั้งสาม อันได้แก่ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ต้องมีการถ่วงดุลซึ่งกันและกัน (balance of power)

3. มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างสามองค์กรของการปกครองบริหาร คือ ฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ออกกฎหมาย ฝ่ายบริหารทำหน้าที่บริหารประเทศ ฝ่ายตุลาการทำหน้าที่พิจารณาอรรถคดี ในกรณีของสหรัฐอเมริกานั้นศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการพิจารณากฎหมายว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือหลักการประชาธิปไตยหรือไม่อย่างไร การแบ่งแยกอำนาจนี้เรียกว่า separation of powers

 

เหตุที่ต้องมีการถ่วงดุลอำนาจและแบ่งแยกอำนาจก็เพื่อไม่ให้อำนาจอยู่ในมือของคนๆ เดียวหรือกลุ่มเดียว เพราะจะมีการผูกขาดอำนาจทั้งในการออกกฎหมาย นำกฎหมายไปปฏิบัติ และเป็นศาลเสียเอง ซึ่งหลักการดังกล่าวนี้องค์กรสององค์กรในประเทศไทยมีการปฏิบัติอยู่คือ ก.พ. ซึ่งออกกฎระเบียบ สอบสวนข้าราชการทำผิดและลงโทษเอง กกต. ก็มีลักษณะเดียวกัน ออกกฎระเบียบ สอบสวนผู้กระทำความผิด ออกใบแดงใบเหลือง ระยะหลังมีศาลเลือกตั้งขึ้นมาทำหน้าที่อีกส่วนหนึ่ง

 

การแบ่งแยกอำนาจ การถ่วงดุลอำนาจ เป็นหลักประกันว่าจะคงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตยของปวงชน นำไปสู่การใช้หลักนิติธรรมในการบริหาร ไม่ปล่อยให้มีการผูกขาดอำนาจ เป็นหลักการอันสำคัญของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งจะต้องอาศัยตัวบทกฎหมาย ประเพณีและจิตวิญญาณของควาเมป็นประชาธิปไตย หลักการดังกล่าวนี้เป็นที่รู้โดยทั่วไปของนักรัฐศาสตตร์ที่เรียนมาทางการปกครองบริหาร ส่วนกรณีของนักนิติศาสตร์นั้นเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้น เช่นกรณีที่เกิดขึ้นขณะนี้ที่ศาลรัฐธรรมนูญได้ออกคำสั่งให้รัฐสภาชะลอการลงมติวาระสามนั้น นักนิติศาสตร์ไปมุ่งอยู่ที่การตีความมาตรา 68 ว่าจะต้องดำเนินการตามขั้นตอน คือ ต้องยื่นต่ออัยการสูงสุดเพื่อสอบสวนข้อเท็จจริง และหลังจากนั้นอัยการสูงสุดก็จะวินิจฉัยและยื่นเรื่องต่อไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งหลายคนสรุปว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจที่จะรับคำร้องโดยตรง เพราะอัยการสูงสุดเป็นขั้นต้นของการดำเนินกระบวนการยุติธรรมดังกล่าวเหมือนคดีทั่วไปที่ต้องผ่านตำรวจและอัยการก่อนที่จะถึงศาล แต่มีน้อยคนที่จะพูดถึงการแบ่งแยกอำนาจและการถ่วงดุลอำนาจ 

 

ในแง่การแบ่งแยกอำนาจและการถ่วดงุลอำนาจนั้นโดยหลักการใหญ่ก็เป็นตามที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่ในความเป็นจริงมีการร่วมกันใช้อำนาจอยู่หลายส่วน และแม้กฎหมายจะบัญญัติไว้แต่ในความเป็นจริงก็มีการสอดไปมาของสามอำนาจ โดยการสอดดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อหลักการเรื่องเขตอำนาจขององค์กร (jurisdiction) กล่าวคือ ในกรณีที่นิติบัญญัติผ่านกฎหมาย เช่น ให้คนชราที่อายุเกิน 60 ปี มีรายได้ไม่พอเพียงได้รับเงินชดเชยเดือนละ 5,000 บาท การออกกฎหมายดังกล่าวก็เท่ากับเป็นการกำหนดนโยบายบริหารให้ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาลต้องปฏิบัติตาม ดังนั้น พรบ.ใดที่มีเรื่องเกี่ยวกับการเงินจึงต้องให้นายกรัฐมนตรีรับรอง เพราะมินั้นรัฐบาลอาจจะถูกกลั่นแกล้งได้ด้วยการเสนอกฎหมายที่ใช้เงินจำนวนมหาศาล และรัฐบาลไม่สามารถจะบริหารประเทศต่อไปได้เพราะขาดงบประมาณ ขณะเดียวกัน เมื่อรัฐบาลต้องการมีนโยบายดังกล่าวแต่ไม่มีกฎหมายรองรับ ก็อาจเสนอร่างกฎหมายให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณากฎหมายขึ้นมา ซึ่งสามารถทำได้อย่างสัมฤทธิ์ผลภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยรูปแบบอังกฤษเพราะเป็นพรรคของรัฐบาล

 

ขณะเดียวกันการตัดสินของศาลถึงแม้จะเป็นเรื่องการพิจารณาอรรถคดีแต่ก็มีผลต่อนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เช่น การวินิจฉัยว่า พรบ. ขัดต่อกฎหมาย ในกรณีของไทยคือขัดต่อมาตรา 6 ก็เท่ากับเป็นการตีความกฎหมายเป็นบรรทัดฐาน ซึ่งในตัวของมันเองก็คือมีผลในการออกกฎหมายนั่นเอง เพราะบรรทัดฐานอาจจะเปลี่ยนแปลงได้ เช่น ในปี ค.ศ.1954 ศาลสูงสหรัฐฯ (The Supreme Court) ได้วินิจฉัยว่าความเสมอภาคระหว่างคนต่างผิว หรือต่างเชื้อชาติ โดยมีนโยบายแยกกันอยู่ ที่เรียกว่า separately equal เป็นเรื่องขัดต่อรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยของศาลสูงนั้นเป็นการวางบรรทัดฐานว่า ต่อไปนี้โรงเรียนที่จะรับเฉพาะคนผิวขาวไม่รับคนผิวดำ ภัตตาคารที่รับแต่ลูกค้าที่เป็นคนผิวขาวแต่ไม่รับคนผิวดำ จะกระทำไม่ได้ ซึ่งส่งผลต่อฝ่ายบริหารต้องสั่งการให้หน่วยงานของรัฐบาลบังคับกฎหมายดังกล่าว ในขณะเดียวกันถ้าหากทางนิติบัญญัติต้องการออกกฎหมายใดที่ขัดคำวินิจฉัยต่อศาลสูง กฎหมายนั้นก็จะขัดรัฐธรรมนูญ (unconstitutional) ดังนั้น จะเห็นได้ว่าทั้งสามสถาบันถึงแม้จะแบ่งแยกอำนาจกันในขอบเขตอำนาจ แต่ผลที่ออกมาก็อาจจะคาบเกี่ยวกัน

 

แต่กรณีของมาตรา 68 จนนำไปสู่ความขัดแย้งในการตีความ และความขัดแย้งระหว่างศาลรัฐธรรมนูญและรัฐสภานี้ไม่เข้าประเด็นเรื่องการคาบเกี่ยวอำนาจกัน แต่เป็นประเด็นแบ่งแยกอำนาจและการถ่วงดุลอำนาจ ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจที่จะเข้าไปขัดขวางการทำงานของรัฐสภา ทั้งในแง่ลายลักษณ์อักษร (the letter of the law) และเจตนารมณ์ (the spirit of the law) และการที่อ้างว่าเป็นการวินิจฉัยและออกคำสั่งก็ไม่เข้าองค์ประกอบของการวินิจฉัยของมาตรา 216 ของรัฐธรรมนูญ  จึงไม่น่ามีผลในการผูกพันต่อรัฐสภา ส่วนใหญ่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะเกี่ยวกับกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ และที่สำคัญมาตรา 68 วรรคหนึ่งพูดถึงบุคคลหรือพรรคการเมืองที่กระทำการละเมิดมาตรา 68 แต่การดำเนินการของรัฐสภาเป็นเรื่องที่ดำเนินไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มีเขตอำนาจของตนแยกจากฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ ประเด็นดังกล่าวนี้เป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่ง เพราะจะส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิ่งที่เกิดขึ้นก็คือความไม่ลงรอยในการวินิจฉัยระหว่างอัยการสูงสุดและศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะต้องวินิจฉัยต่อไปว่าจะคล้อยตามคำวินิจฉัยของอัยการสูงสุด หรือจะวินิจฉัยเป็นอื่น ขณะเดียวกันความเห็นที่แตกต่างกันในสังคมก็ขยายไปอย่างแพร่หลาย ทำให้หลายฝ่ายอดคิดไปไม่ได้ว่า ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นไม่ใช่เรื่องปกติ ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการตีความกฎหมาย หรือการไม่เข้าใจหลักรัฐศาสตร์ หากแต่มีระเบียบวาระอื่นซึ่งยังไม่มีหลักฐานใดพิสูจน์เห็นเด่นชัดนอกจากการคาดคะเน โดยดูจากประสบการณ์ของกระบวนการทางการเมืองที่เต็มไปด้วยร้อยเล่ห์เพทุบาย และตีความกฎหมายแบบศรีธนญชัย โดยละเมิดต่อหลักนิติธรรมหรือนิติรัฐ ดังเห็นได้จากกรณีออกกฎหมายย้อนหลังและการเลือกปฏิบัติในการยุบพรรคการเมือง นอกเหนือจากการละเมิดระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยด้วยการใช้กำลังยึดอำนาจ ซึ่งได้ปรากฏนับครั้งไม่ถ้วนในประวัติศาสตร์การเมืองไทยยุคใหม่

 

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจะอยู่ได้ก็ด้วยอาศัยสภาพสังคมเศรษฐกิจที่เอื้ออำนวย โครงสร้างและกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตย และประชาชนทั้งผู้นำทางการเมืองและผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ต้องมีวัฒนธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตย อันได้แก่ การมีจิตวิญญาณแบบประชาธิปไตย แต่ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นนั้น รวมทั้งการประท้วงของคนกลุ่มต่างๆ การตีความกฎหมายในลักษณะตะแบง ไร้เหตุไร้ผล ใช้อารมณ์และจุดยืนทางการเมืองเป็นหลัก การพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ต่อเนื่องและยั่งยืนในสังคมไทย คงจะห่างไกลอีกมาก เพราะคนในบางสังคมเป็นเผ่าพันธุ์มนุษย์ที่อาจจะไม่มีลักษณะเหมาะสมที่จะอยู่ร่วมกันอย่างมีเหตุมีผล เคารพสิทธิเสรีภาพซึ่งกันและกัน และเคารพซึ่งศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ และวิญญาณเสรี ภายใต้ระบอบการปกครองที่เรียกว่า ประชาธิปไตย (demoskratia)

 

 
   
<< กลับไปดูหัวข้อทั้งหมด l เลื่อนขึ้น
Dr. L. Dhiravegin's profile l Articles l Contact Dr. Likhit
© 2005 Prof.Dr. Likhit Dhiravegin. All rights reserved.
WebHosting by www.Joinhost.com